Advokát v Olomouci JUDr. Lubor Ludma přináší pohled na aktuální zajímavá řízení, která jsou řešena před vysokými soudy České republiky. Tentokráte zmiňuje usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ČR, který vyslovil závazný názor, že pokud rozhoduje krajský soud ve správním soudnictví o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu je povinen přihlédnout k zásadě, podle níž se trestnost činu posoudí a trest ukládá podle právní úpravy, která nabyla účinnosti až poté, kdy byl trestný čin spáchán, je-li to pro pachatele příznivější.
Ministerstvo dopravy (dále jen „žalovaný“) změnil rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy, odboru dopravy ze dne 2. 3. 2007 tak, že žalobce jako provozovatel taxislužby dne 4. 9. 2006 porušil § 21 odst. 3 zákona o silniční dopravě v návaznosti na § 15 odst. 1 vyhlášky č. 478/2000 Sb. tím, že po ukončení přepravní služby nevydal cestujícím doklad o zaplacení jízdného jako výstup z tiskárny taxametru, za což mu byla uložena pokuta 50.000 Kč. Současně mu byla stanovena povinnost uhradit náklady správního řízení ve výši 1.000 Kč.
Rozhodnutí žalovaného napadl žalobce žalobou u Městského soudu v Praze, který ji rozsudkem z 27. 9. 2013 zamítl.
Proti rozsudku Městského soudu v Praze se žalobce (dále též „stěžovatel“) následně bránil podáním kasační stížnosti. Krom jiného stěžovatel upozornil na to, že v době podání kasační stížnosti uplynulo od doby údajného spáchání správního deliktu již sedm let. Za tuto dobu byla zúžena skutková podstata u správního deliktu spočívajícího v nevydání stvrzenky cestujícím.
Na stěžovatele by se tak podle jeho mínění měla vztahovat výjimka ze zásady zákazu retroaktivity práva uvedená v čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod, podle níž se trestnost činu posuzuje a trest se ukládá podle zákona účinného v době, kdy byl čin spáchán. Pozdějšího zákona se použije, jestliže je to pro pachatele příznivější.
Pátý senát při svém rozhodování o kasační stížnosti dospěl k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozsudcích Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 13. 6. 2008, č. j. 2 As 9/2008 – 77, č. 1684/2008 Sb. NSS, a ze dne 4. 12. 2008, č. j. 9 As 7/2008 – 55, a v dalších na tyto judikáty navazujících rozhodnutích. Postoupil proto věc k rozhodnutí rozšířenému senátu.
Rozšířenému senátu přísluší posoudit, zda má správní soud v rámci řízení o žalobě, případně kasační stížnosti, zohlednit změnu právní úpravy, která nabyla účinnosti až po právní moci rozhodnutí o správním deliktu a která je zároveň pro pachatele příznivější, než právní úprava účinná v době spáchání správního deliktu, resp. účinná do pravomocného rozhodnutí správního orgánu, a tedy zda se i v soudním řízení správním v rámci přezkumu rozhodnutí ve věcech správního trestání má použít zásada vyplývající z čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod, která ukládá aplikovat pozdější právní úpravu, pokud je pro pachatele příznivější.
Tato zásada je zakotvena ve větě druhé zmiňovaného ustanovení Listiny. „Trestnost činu se posuzuje a trest se ukládá podle zákona účinného v době, kdy byl čin spáchán. Pozdějšího zákona se použije, jestliže je to pro pachatele příznivější.“ V nyní posuzovaném případě vyvstal spor o její použití, a to nikoli v řízení o správním deliktu před správními orgány, ale až v soudním řízení správním, v rámci něhož je rozhodnutí správních orgánů přezkoumáváno.
To, že se uvedená zásada uplatní v rámci rozhodování správních orgánů o správním deliktu, tedy není v uvedené věci sporné, ačkoli byla tato zásada původně formulována pro oblast trestního práva, tedy pro řízení o trestných činech (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 27. 10. 2004, č. j. 6 A 126/2002 – 27).
O vině a trestu za správní delikty rozhodují správní orgány ve správním řízení. Fungování českého správního soudnictví je založeno na principu retrospektivního přezkumu a na principu kasačním, což vyplývá z § 75 odst. 1 s. ř. s., podle něhož: „Při přezkoumání rozhodnutí vychází soud ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu.“ Rozšířený senát ovšem zároveň zdůrazňuje, že se jedná o model obecný, z něhož lze v odůvodněném případě učinit výjimku.
První výjimkou je za určitých podmínek povinnost se odchýlit od § 75 odst. 1 s. ř. s. a přihlížet i ke skutečnostem relevantním z hlediska mezinárodní ochrany.
Rozšířený senát má za to, že výjimku z obecného modelu českého správního soudnictví představuje rovněž přezkum správních rozhodnutí, jimiž bylo rozhodnuto o vině a trestu za správní delikt. Tato výjimka je zakotvena dokonce v zákoně, konkrétně v § 78 odst. 2 s. ř. s. Na základě tohoto ustanovení není správní soud odkázán pouze na retrospektivní přezkum správních rozhodnutí a pouze na možnost zrušení správního rozhodnutí, ale na základě tzv. moderačního oprávnění může dokonce sám rozhodnout o trestu za správní delikt, případě upustit od potrestání, jsou-li pro to splněny zákonem stanovené podmínky.
Správní orgány nejsou orgány, jež by naplňovaly požadavky čl. 6 Úmluvy. Jejich rozhodnutí o trestním obvinění tudíž musí být podrobeno následné kontrole ze strany soudního orgánu.
Bude-li se vzájemně poměřovat procesní pravidlo zakotvené v § 75 odst. 1 s. ř. s., které skutkový i právní stav, z něhož správní soud vychází, konzervuje k okamžiku rozhodování správního orgánu, a ústavní zásada vyjádřená v čl. 40 odst. 6 Listiny, resp. čl. 7 Úmluvy, nelze než dospět k závěru o zvláštním postavení ustanovení ústavního pořádku, které je nutné vztáhnout na danou věc přednostně.
Stát je povinen uplatnit retroaktivně pro pachatele příznivější pozdější úpravu, je-li po spáchání trestného činu taková úprava zákonodárcem přijata. Smysl a účel uvedeného ustanovení Listiny je zřejmý – trestní právo je ultima ratio, tedy tím posledním, nejrazantnějším prostředkem, který stát používá k dosažení harmonie v určité oblasti společenských vztahů.
Tam, kde správní soud posuzuje právní stránku věci, proto musí mít podle rozšířeného senátu stejný právní prostor či rámec, jaký měl správní orgán. Nelze přece připustit, aby existoval významný rozdíl mezi kognicí správního orgánu v běžícím řízení, soudu přezkoumávajícího jeho výsledek a posléze zase správního orgánu, který pokračuje v řízení poté, co mu soud jeho rozhodnutí zrušil. Je-li soud nadán úplnou kasační pravomocí nejen z hlediska nezákonnosti správního rozhodnutí, vadného řízení, ale i nedostatečnosti skutkových zjištění, je zřejmé, že i hmotněprávní posouzení věci musí odpovídat aktuálnímu právnímu stavu v době jeho rozhodování. Plná jurisdikce se tedy uplatní jak co do jejího obsahu, tak co do času.
Nejvyšší správní soud ČR ve svém rozhodnutí č. j. 6 A 126/2002 – 27, č. 461/2005 Sb., dovodil, že povinnost použít pozdější pro pachatele příznivější právní úpravu mají v souladu s čl. 40 odst. 6 Listiny jak správní orgány, tak soudy: „To, že žalobce se podle zjištění správních orgánů dopustil deliktu za účinnosti starého práva, ještě eo ipso neznamená, že mu také za tyto delikty podle starého práva může být bez dalšího uložena sankce. Takový názor by ve svých důsledcích znamenal, že tu může dojít k uložení trestu za něco, co nové právo vůbec nesankcionuje, a tedy i k přímému porušení zásady vyslovené v čl. 40 odst. 6 in fine Listiny základních práv a svobod. Také trestání za správní delikty musí podléhat stejnému režimu jako trestání za trestné činy…“
Správní soudy, resp. soudy rozhodující ve správním soudnictví v I. stupni, tak mají sice roli retrospektivně přezkumnou, ale vlivem zvýšeného důrazu na naplnění všech stránek spravedlivého procesu o trestním obvinění plní spíše úlohu jakési „kvaziodvolací“ instance, která musí mít možnost sama napravit nepřípustný zásah do práv, byť takovýto zásah nebyl vůbec způsoben vadným postupem správního orgánu.
Rozšířený senát považuje svůj právní závěr za souladný s účelem a smyslem soudního řádu správního, a tedy existencí správního soudnictví, neboť jediným cílem správního soudnictví je poskytovat ochranu veřejným subjektivním právům fyzických a právnických osob.
Ze zajištění soudní ochrany poskytované v České republice na základě žaloby proti rozhodnutí správního orgánu o vině a trestu za správní delikt, tj. z pravomoci pouze zrušit rozhodnutí správního orgánu a věc mu vrátit k dalšímu řízení a nikoli rozhodnutí správního orgánu nahradit, nelze dovozovat omezení soudu v tom smyslu, že nesmí přihlédnout k pozdější pro pachatele příznivější právní úpravě, jak vyžaduje čl. 7 Úmluvy a čl. 40 odst. 6 věta druhá Listiny.
Rozšířený senát dodává, že výše vyslovené závěry neplatí pro Nejvyšší správní soud ČR, neboť ten je orgánem rozhodujícím o mimořádném opravném prostředku. Rozhodnutí krajského soudu o žalobě je pravomocným výsledkem soudního přezkumu, včetně uplatnění plné jurisdikce. Proto v rámci řízení o kasační stížnosti již nemůže být zohledněna právní úprava, která by nabyla účinnosti poté, co právní moci nabylo rozhodnutí krajského soudu, i kdyby byla pro pachatele příznivější.
Rozšířený senát na základě výše uvedených úvah dospěl k závěru, že rozhoduje-li krajský soud ve správním soudnictví o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, kterým bylo rozhodnuto o vině a trestu za správní delikt v situaci, že zákon, kterého bylo použito, byl po právní moci správního rozhodnutí změněn nebo zrušen, je povinen přihlédnout k zásadě vyjádřené ve větě druhé čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod, podle níž se trestnost činu posoudí a trest ukládá podle právní úpravy, která nabyla účinnosti až poté, kdy byl trestný čin spáchán, je-li to pro pachatele příznivější.
(citované usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 16. listopadu 2016 č. j. 5 As 104/2013 – 51)
Advokát v Olomouci JUDr. Lubor Ludma na závěr připomíná, že ve výše uvedené věci nikterak nevystupoval, nicméně Vám může poskytnout právní pomoc v řízení ve věcech přestupků či jiných správních deliktů před správními orgány či soudy.