Advokát JUDr. Lubor Ludma provozující advokátní praxi v Olomouci, přináší pohled na aktuální řízení, která jsou řešena před vysokými soudy České republiky. Dnes zmiňuje nález Ústavního soudu ČR směřující k porušení práva na samosprávu, které vyplývá z čl. 8 a čl. 101 odst. 4 Ústavy České republiky.
Město Pelhřimov (dále jen „stěžovatel“) včas podanou ústavní stížností, že došlo k porušení jeho práva na samosprávu (čl. 8 Ústavy) a na ochranu vlastnictví (čl. 11 odst. 1 Listiny).
Stěžovatel spatřuje namítané porušení svých základních práv zejména v tom, že stát (správní orgán) nebyl oprávněn nařídit stěžovateli (obci) splnění povinnosti [odstranění zdroje ohrožení provozu na silnici ve smyslu ustanovení § 35 odst. 1 a odst. 2 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, v tehdy platném znění (dále jen „zákon o pozemních komunikacích“)], která mu nevyplývá přímo ze zákona. Tím údajně došlo ke zneužití vrchnostenské pravomoci ze strany státu, který namísto toho, aby uložil danou povinnost k tomu zřízené příspěvkové organizaci (Ředitelství silnic a dálnic ČR, dále jen „ŘSD“), uložil tuto povinnost jednotce územní samosprávy, vykonávající práva na samosprávu, a to ještě na její náklady.
Pokud Nejvyšší správní soud ČR takový postup správních orgánů v ústavní stížnosti napadeném rozhodnutí aproboval jako souladný se zákonem a věcně správný, neboť tuto povinnost stěžovatele dovodil ze zákona o obcích [§ 7, § 10 odst. 1 písm. c) a § 35], tj. z jeho povinnosti se v rámci samostatné působnosti „v zájmu obce a občanů obce“ starat „o veřejnou zeleň na veřejném prostranství“, kam nepochybně spadá i silniční vegetace ve smyslu ustanovení § 14 odst. 1 písm. b) zákona o pozemních komunikacích, zatížil své rozhodnutí protiústavností.
Stěžovatel je totiž toho názoru, že uvedená povinnost se vztahuje pouze k pozemkům ve vlastnictví obce, nikoliv ve vlastnictví odlišných subjektů, neboť v opačném případě by nepřípustně, aniž by to zákon o obcích výslovně umožňoval, svým jednáním obec omezovala vlastnické právo těchto subjektů.
Na základě rozhodnutí Krajského úřadu Kraje Vysočina (dále také „silniční správní úřad“) ze dne 22. 10. 2012, bylo stěžovateli podle ustanovení § 35 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích nařízeno odstranění zdroje ohrožení silnice a provozu na ní, spočívající ve skácení dvou kusů stromů v těsné blízkosti silnice.
Advokát v Olomouci JUDr. Lubor Ludma doplňuje dotčené právní ustanovení. „Silniční správní úřad zjišťuje zdroje ohrožování dálnice, silnice a místní komunikace a zdroje rušení silničního provozu na nich. Zjistí-li zdroj ohrožení jiný, než je uveden v odstavci 1, nařídí silniční správní úřad jeho provozovateli nebo vlastníku odstranění zdroje tohoto ohrožení. Nevyhoví-li provozovatel nebo vlastník zdroje ohrožení, silniční správní úřad rozhodne o odstranění zdroje ohrožení na jeho náklady.“
Silniční správní úřad nařídil pokácení stromů, a to stěžovateli s tím, že o „silniční vegetaci v průjezdním úseku silnice je povinna pečovat obec, neboť se jedná o veřejnou zeleň, která je součástí veřejného prostranství (ve smyslu § 34 zákona o obcích), a to bez ohledu na to, kdo tyto pozemky vlastní.“
Odvolání stěžovatele proti uvedenému rozhodnutí, v němž namítal, že není účastníkem řízení, neboť není vlastníkem, nájemcem ani oprávněným uživatelem stromů, Ministerstvo dopravy, odbor pozemních komunikací, jako nedůvodné zamítlo s tím, že o silniční vegetaci v průjezdním úseku silnice obcí je povinna pečovat obec z toho titulu, že se jedná o veřejnou zeleň, která je součástí veřejného prostranství, a to bez ohledu na to, komu pozemky patří.
Proti tomuto rozhodnutí podal stěžovatel žalobu, v níž polemizoval s uvedeným názorem správních orgánů, neboť prý neexistuje zákonná úprava, která by silniční správní úřad opravňovala k uložení předmětné povinnosti obci v samostatné působnosti.
Krajský soud konstatoval, že silniční správní úřad v daném případě nesprávně aplikoval ustanovení § 35 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích, ač na danou situaci dopadá přímo ustanovení § 35 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, neboť výslovně hovoří o „nebezpečí spočívajícím v pádu stromů na komunikaci v důsledku přírodních vlivů.“ Dle krajského soudu ovšem toto pochybení nemohlo mít vliv na zákonnost rozhodnutí krajského úřadu.
K námitce stěžovatele, že není vlastníkem předmětných stromů, krajský soud uvedl, že stěžovatel „jako obec nepochybně pečuje o veřejnou zeleň. Jedná se o zeleň nacházející se na veřejně přístupných prostranstvích v intravilánu obce, přičemž plochy veřejné zeleně mohou být vlastněny i subjekty odlišnými od obce.“ Krajský soud proto uzavřel, že „pokud uložení opatření (stěžovateli) odůvodnil krajský úřad tím, že (stěžovatel) jako obec pečuje a provádí údržbu veřejné zeleně…se jeví zdejšímu soudu jako racionální a v souladu s citovanou právní úpravou.“
Proti tomuto rozsudku krajského soudu podal stěžovatel kasační stížnost, v níž předestřel obsahově velmi podobné námitky, jako v nyní projednávané ústavní stížnosti. Nejvyšší správní soud ČR ji nicméně ústavní stížností napadeným rozsudkem zamítl jako nedůvodnou.
Činnost státu zasahující do činnosti územně samosprávných celků, a tedy do výkonu práva na samosprávu, je limitována principem legality (zákonnosti), jenž je explicitně vymezen jednak v čl. 101 odst. 4 Ústavy, dle něhož zásah státu je přípustný toliko tehdy, pokud to ochrana zákona nepochybně vyžaduje a je-li proveden zákonem stanoveným způsobem, jednak v tzv. výhradě zákona (čl. 104 odst. 1 Ústavy), jež státu umožňuje samostatnou působnost územně celků, vykonávajících práva na samosprávu, ústavně konformním způsobem regulovat pouze zákonem.
Dle názoru Ústavního soudu ČR však Nejvyšší správní soud ČR (a před ním ani krajský soud) a samotný silniční správní úřad tyto limity v nyní projednávaném případě stěžovatele nerespektovaly, neboť připustily, že v rámci výkonu státní správy (správa na úseku silniční dopravy) mohou příslušné silniční správní úřady nařizovat obci povinnost.
Jinými slovy, orgány státní správy nepřípustně, bez výslovné zákonné opory, omezily, přesněji řečeno autoritativně stanovenou povinností vymezily a rozšířily činnost obce, spadající ovšem výlučně do její samostatné působnosti.
Ústavní soud ČR nijak nezpochybňuje názor, že „ochrana veřejné zeleně“ na veřejném prostranství je obecní (místní) záležitostí, nicméně, činnost obce v rámci samostatné působnosti, včetně normotvorné činnosti, má své limity určené principem legality (zákonnosti).
V tomto ohledu se lze ztotožnit s názorem stěžovatele, že z oprávnění obce v samostatné působnosti při „ochraně veřejné zeleně na veřejném prostranství“, coby místní záležitosti (ve smyslu ustanovení § 35 zákona o obcích), obecně závaznou vyhláškou ukládat povinnosti „k zajištění udržování čistoty[…] zeleně v zástavbě a ostatní veřejné zeleně“ [§ 10 písm. c) zákona o obcích], nelze v žádném případě dovodit, že je také oprávněna tuto činnost přímo provádět, a to na vlastní náklady, resp. za ni nést odpovědnost.
Odpovědnost za nesplnění obecně závaznou vyhláškou stanovených povinností nicméně nese výlučně vlastník, příp. uživatel dotčeného pozemku, byť podléhá režimu veřejného prostranství.
S ohledem na výše uvedené tak Ústavní soud ČR dospěl k závěru, že Nejvyšší správní soud ČR aprobací výše popsaného postupu silničního správního úřadu i názoru Krajského soudu v Brně v ústavní stížností napadeném rozsudku porušil stěžovatelova práva na samosprávu, zaručené čl. 8 Ústavy ČR ve spojení s čl. 101 odst. 4 Ústavy
(citovaný nález Ústavního soudu ČR ze dne 22. listopadu 2016 sp. zn. II. ÚS 2200/15)
Advokát JUDr. Lubor Ludma, provozující generální praxi v Olomouci, na závěr připomíná, že ve výše uvedené věci porušení práva na samosprávu nikterak nevystupoval, ale je schopen poskytnout právní radu ohledně povinností vyplývajících z údržby pozemků či jiného zásahu do vlastnického práva.